La Constitución de 1979 redimió de modo muy relativo la desventaja del presidente ante el Congreso, labrada en más de un siglo. Se le permitió vetar a las leyes, disolver la Cámara de Diputados, celebrar de un grupo de convenios internacionales sin la aprobación parlamentaria, y mandar personalmente a las FFAA. Es cierto que suprimió la iniciativa de gasto de los congresistas, pero incluyó el voto de confianza al gabinete.
Luego, la Constitución de 1993 impactó ese desequilibrio, al establecer la reelección inmediata, anulada luego de la caída de Fujimori, y suprimiendo el bicameralismo, preparó el terreno para una relación más tensa entre los poderes, rebajando de 3 a 2 el número de gabinetes censurados o sin confianza como condición para la disolución del Congreso. La tradición peruana de gobiernos que no pueden construir mayorías políticas (Bustamante 1945; Belaunde 1963; y Fujimori 1990) fue acentuada desde el año 2000 con la liquidación de lo más parecido que hemos tenido a un sistema de partidos, con el resultado de presidencias precarias.
En todos los casos, fueron debilidades de origen, expresadas en cada vez más bajas votaciones en la primera vuelta electoral (Toledo 36%; García 24%; Humala 31%; y PPK 21%). Incluso, los que consiguieron mayorías numéricas en el Congreso no evitaron el desgaste reflejado en una alta rotación de gabinetes y ministros. Los ciclos de tensión política entre el Ejecutivo y Legislativo ya tienen rutas aprendidas. Por ejemplo, la mayoría de ministros en los últimos 19 años, incluso de gobiernos con mayoría parlamentaria, objeto de duro cuestionamiento del Congreso, han terminado fuera del cargo por el desgaste, en tanto que los ciclos de tensión prolongada entre los poderes, afecta severamente al Ejecutivo en su capacidad operativa, incluso cuando, como sucede con la actual tensión, el gobierno es respaldado por la sociedad. Las medidas que se pensaban irían a promover gobiernos mayoritarios, como las dos vueltas electorales no han logrado sus objetivos.
Al mismo tiempo, la presunción de que los parlamentos fragmentados son débiles frente a los gobiernos, no fue convalidada por la práctica. Es más, en los últimos periodos fueron parlamentos altamente fragmentados los que desgastaron a los gobiernos con acciones que no necesariamente corresponden al control político.
Es el caso, por ejemplo, de los votos de color ámbar ante los pedidos de confianza de los gabinetes Cornejo y Jara (2014), que dejaron en el aire el gobierno durante varios días, en base a una interpretación caprichosa suministrada por la Comisión de Constitución, para otro caso. De ese modo, nuestro presidencialismo, atenuado por incrustaciones parlamentaristas, se ha debilitado aún más tanto por la pérdida de capital político histórico de la presidencia y por el aumento de la hostilidad de congresos en posición de batalla. La presidencia peruana está en crisis y, en ese punto, algunas de las propuestas planteadas por la Comisión Tuesta tienen el propósito de resolver esta crisis en el contexto de otra enorme, la del sistema político. Ese es el segundo sentido de la reforma política.
La negociación para cambios mínimos en la legislación electoral presenta un núcleo duro (elecciones internas obligatorias y simultáneas, lista alternada y paritaria, afiliados en vez de firmas) del que depende la aguda crisis del Congreso. El peor desenlace de esta negociación sería, por un lado, la excesiva gradualidad de las reformas, aunque debe reconocerse que, en algunos casos, por ejemplo, en el número mínimo de comités departamentales y provinciales, los cambios deben propender a desarrollar capacidades en vez de cancelarlas.
Otro peligro es la adopción de medidas incompletas que lleven a una contrarreforma encubierta, en donde sobresale el riesgo de que las elecciones internas sean solo para los afiliados, o voluntarias, con lo que tendríamos un sistema donde sería más fácil quedarse (sin mecanismos de cancelación) que ingresar (sin firmas y solo con 22 mil afiliados). En cualquier caso, la tendencia es hacia un Congreso más estable. Eso no es malo. Todo esfuerzo por mejorar la formación de la representación, es decir, la inscripción legal, comités, afiliados, alternancia y designación de candidatos, son muy útiles para una reforma en línea con la igualdad en la competencia política. No obstante, el contexto general tiene dos grandes fenómenos, la crisis de la presidencia y la imposibilidad de realizar cambios institucionales, este hecho último atribuido tanto a los gobiernos como a los congresos en los últimos 18 años.
Si la reforma política de la actual fase, imprescindible y urgente, no avanza hacia una agenda más amplia no es difícil imaginar un próximo gobierno minoritario, centrista o radical, nuevamente expuesto a un desgaste rápido. La debilidad de nuestra presidencia presenta dos elementos. La primera, es una precariedad de origen, nacida de administraciones forjadas desde partidos instrumentales en manos de líderes ultra pragmáticos que carecen de equipos técnicos y políticos capaces de hacerse cargo del Estado (porque para eso se ganan las elecciones).
El desvanecimiento del caudillo tradicional peruano y su reemplazo por el paladín/gestor, una suerte de CEO de la política, ha dado lugar a gobiernos sin hojas de ruta de inicio que protagonizaron giros espectaculares, expresión de lo cual es la alta rotación de gabinetes y ministros. La segunda debilidad se relaciona con la fortaleza de los poderes extralegales que se instalan con facilidad tanto en el Gobierno como en el Congreso, de modo que terminan gobernando los programas que perdieron las elecciones.
Esta constatación, sin embargo, no está presente en los modelos de reforma. No deja de ser extraño, a tono con ello, que se constitucionalicen varios impedimentos para postular a cargos de elección o para ser alto funcionario, pero que no se regulen el conflicto de interés y la puerta giratoria, como si no fuesen áreas “reformables”.
Sin cambios en la presidencia, para fortalecer sus posibilidades de liderar cambios institucionales y para impedir que impacten en su actividad poderes extralegales, la reforma política, aun en su expresión mínima actual, producirá un sistema de escasa gobernabilidad y volveremos con rapidez al ciclo del que queremos escapar.
